城鎮汙水廠進水超標致出水超標的法律責任探究

汙水處理廠進水超標導致出水超標的話題業(ye) 內(nei) 已經多次討論，汙水處理廠需要承擔出水超標法律責任的結論似乎也已經蓋棺定論，無論是監管部門還是司法判例都基本驗證了這個(ge) 結論。然而，汙水處理廠對此頻頻喊冤甚至訴諸法律的抗 爭(zheng) 一直沒有停止，且隨著汙水處理技術不斷提升優(you) 化和環保監管的不斷加強，汙水運營企業(ye) 因運營不當導致的出水超標情形越來越少，因進水超標導致出水超標的比例相對提高，因此，對汙水處理廠進水超標導致出水超標的法律責任進行探究非常具有現實意義(yi) 。

監管政策及司法現狀

（一）監管政策不支持進水超標可以免除汙水處理廠出水超標的責任

近年來，隨著被處罰汙水處理廠頻頻喊冤，部分地區將進水超標導致出水超標列入了行政處罰自由裁量因素。2018 年 10 月 29 日，河北省住房和城鄉(xiang) 建設廳、河北省環境保護廳聯合發布《城鎮汙水處理和城市黑臭水體(ti) 整治專(zhuan) 項行動方案》明確，對確因進水水質和水量發生重大變化導致出水水質超標的，環保和排水主管部門要依法從(cong) 輕或減免對其處理(處罰)。雖然方案中可以對進水超標導致出水超標的情形免於(yu) 處罰，但僅(jin) 作為(wei) 當地環保部門執法的指導性文件，並未被廣泛適用。根據在裁判文書(shu) 網的檢索，以該方案作為(wei) 抗辯理由或證明依據的司法判例中，尚未有汙水處理廠據此被撤銷行政處罰的生效判決(jue) 。

針對進水超標導致出水超標的現象，現任生態環境部總工程師、水生態環境司司長張波在 2019 年 2 月份環境部召開的新聞發布會(hui) 上就該問題明確表態“汙水處理廠出水達標排放是水汙染防治法的明確規定，城市汙水處理廠隻要接納這個(ge) 汙水了，就要按照法律的規定達標排放，這個(ge) 是法律責任”，該言論也代表了環保部門將汙水處理廠作為(wei) 出水超標責任主體(ti) 的明確政策導向。

2020 年 3 月 27 日，濟南市生態環境局出台《減輕和免除行政處罰的實施意 見(試行)》，意見規定了減輕和免除環境行政處罰的 16 種具體(ti) 情形，其中包括進水超標導致的出水超標，在發現後立即主動報告並采取措施減輕危害後果的前提下應當依法減輕行政處罰。該規定在首開先河，此後其他省市也陸續出台了汙水處理廠進水超標導致出水超標的環保處罰裁量政策，但需要注意的是，這些政策均強調“依法從(cong) 輕或減輕”並未有“免除行政處罰”的字樣。

2020 年 12 月 13 日，生態環境部發布《關(guan) 於(yu) 進一步規範城鎮（園區）汙水處理環境管理的通知》（簡稱“通知”或“生態環境部《通知》”），在強調“運營單位切實履行汙水處理廠出水水質負責的法定責任”的同時，通知規定“對由行業(ye) 主管部門，或生態環境部門，或行業(ye) 主管部門會(hui) 同生態環境部門認定運營單位確 因進水超出設計規定或實際處理能力導致出水超標的情形，主動報告且主動或者減輕環境違法行為(wei) 危害後果的，依法從(cong) 輕或減輕行政處罰”。該規定相比較生態環境部於(yu) 2020 年 8 月 21 日發布的《關(guan) 於(yu) 進一步規範城鎮（園區）汙水處理環境管理的通知（征求意見稿）》中要求運營單位“提供充分證據自證清白”的內(nei) 容，對進水超標導致出水超標的認定方式進行了具有一定操作性的規定，但並 未對汙水處理廠的責任免除作出突破，僅(jin) 規定汙水處理廠因“進水超標導致出水超標”依法應予以從(cong) 輕或減輕行政處罰。

（二）司法判例亦不支持進水超標作為(wei) 出水超標的免責事由

按照現有司法判例，基本的裁判依據是《中華人民共和國水汙染防治法》第 十條規定：“排放水汙染物，不得超過或者地方規定的水汙染物排放標準和 重點水汙染物排放總量控製指標。”和第五十條第二款規定：“城鎮汙水集中處理設施的運營單位，應當對城鎮汙水集中處理設施的出水水質負責。”，上述規定均為(wei) 強製性規定，違反該強製性規定的，應依法接受環保部門的調查和處罰。另一方麵，大部分的裁判文書(shu) 均以現行法律並沒有規定任何可以免於(yu) 處罰的例外情形和免責事由，不予采納汙水處理廠提出的進水超標抗辯理由。根據裁判文書(shu) 網的檢索，因進水超標導致出水超標的司法判例中，尚未有汙水處理廠據此免於(yu) 行政處罰的生效判決(jue) 。

綜上，無論從(cong) 監管政策還是司法實踐角度，在環保監管力度日益加強的宏觀背景環境下，汙水處理廠因進水超標導致出水超標不予免責幾乎成為(wei) 定論，按照目前法律規定的救濟途徑，汙水處理廠通過聽證、複議或訴訟途徑達到撤銷行政處罰的概率是低的。

主管部門的監管邏輯

在上述環保監管和司法實踐的現狀背景下，因進水超標導致出水超標而被行政處罰的汙水處理企業(ye) 一方麵需要投入更大成本盡力保障出水水質，另一方麵仍 然需要麵對行政處罰和因此導致的額退稅損失，自然是叫苦不迭，對監管部門多有抱怨，認為(wei) 監管部門不追究超標排汙單位責任而處罰治理汙染的汙水處理廠是舍本逐末。為(wei) 何現有的監管政策和司法現狀均不支持將進水超標作為(wei) 免責事由，筆者認為(wei) ，首先需要厘清主管部門的監管邏輯。

（一）汙水處理廠角色的轉變

從(cong) 2002 年以來，我國城市汙水處理開始引入市場機製，逐步實現了汙水集中處理設施從(cong) 各級政府部門負責建設到由市場化主體(ti) 實施特許經營機製的轉變，同時，汙水處理廠的主體(ti) 性質也由政府事業(ye) 機構逐步向從(cong) 事汙水處理服務的市場主體(ti) 轉化：

根據上述規定，城市汙水引入市場機製並采用特許經營的運營模式後，將汙水處理單一的政府提供服務轉變為(wei) 由政府方監管、汙水處理運營企業(ye) 提供服務、排汙單位支付費用的三方協同體(ti) 係，不僅(jin) 減輕政府負擔，提高服務效率，明晰各方權責義(yi) 務，更重要的是將政府方從(cong) 既是運動員又是裁判員的雙重角色中予以抽離，自此，政府部門對汙水處理廠的監管態度也發生了相應的改變。

（二）監管部門對汙水處理廠定位的轉變

隨著城鎮汙水處理廠市場化的推進，以及汙水處理廠由政府直屬非盈利性事 業(ye) 單位向具有一定盈利性質企業(ye) 單位的逐步轉換。在特許經營模式下，汙水處理企業(ye) 經政府方授權對汙水處理廠進行投資、建設和運營維護，其作為(wei) 與(yu) 政府方權責相對明確的立運營主體(ti) ，實際上更易於(yu) 受到政府部門的直接關(guan) 注，而且，政府方作為(wei) 合同主體(ti) 和付費主體(ti) ，出於(yu) 合同監管和績效考核目的，也會(hui) 加強對汙水處理運營單位的監管。